경기개발연구원은 현재 논의가 되고 있는 반값아파트에 대한 대안인 토지임대부 및 환매조건부 분양제도에 대한 실현가능성을 분석한 연구결과를 발표하였다.
토지임대부 분양제도는 토지와 건물을 분리하여 분양하되 토지는 공공에 임대하며, 10년 이전에 건물을 매각할 경우 환매하도록 하는 방식이다.
환매조건부 분양제도는 공공기관이 토지를 개발하고, 주택을 건설하여 저렴한 가격으로 실수요자에게 분양함으로써 소유권자는 자가주택으로서의 모든 권리를 행사하되, 매각시에만 반드시 공공기관에 환매하도록 의무화하는 방식이다.
토지임대부 및 환매조건부 분양제도의 실현가능성을 검토해보면, 첫째, 토지임대부 분양제도 실현을 위한 저렴한 택지의 확보 및 공급에 관한 사항은 다음과 같은 대안에 의해 해결될 수 있다.
외국사례에서 모범이 되고 있는 나라들의 공통점은 국가가 꾸준한 토지비축을 통하여 많은 양의 토지를 소유하고 있어 다양한 형태의 공공주택 보급이 가능하다는데 있다.
국공유지 비율이 낮은 우리나라의 경우, 신규로 공급되는 서민용 주택에만 적용할 경우, 현재 활용 가능한 국공유지만으로도 가능할 수 있다.
이용 가능한 국공유지들은 공공기관 이전부지, 미군반환공여지, 도시 내 철도 차량기지, 철도부지, 고속도로 인근부지 및 고가도로 상부, 도시 내 터미널, 공영차고지, 공영주차장, 유수지 상부, 한미FTA 등 농업부문 개발에 따른 농지의 도시적 용도로의 전용 등이 가능하다.
둘째, 토지임대부 및 환매조건부 분양제도가 신규 분양주택과 기존 주택가격에 미치는 영향은 미미할 것이다.
일반 자가주택 수요자와는 차별화되기 때문에 기존 주택시장과 무관하게 가격이 결정되고 결과적으로 기존 주택시장에 미치는 영향은 크지 않을 것이다.
오히려 기존 분양 및 임대주택 공급이 줄어듦으로 따라 기존 주택시장의 자가주택 및 임대주택의 가격이 상승할 수 있다.
공급확대효과에 대해서도 주택건설자에게 일정 수익률이 보장되지 않는 구조에서, 시장의 공급량이 확대될 것이라는 기대도 갖기 힘들 것이다.
토지임대부 분양주택의 경우, 초기 분양자에게 돌아갈 자본차익을 환수하기 위해 토지임대료를 지가상승에 연동시키거나 양도소득세를 높게 부과한다면 최초입주자의 주거안정성이 저해될 것이다.
셋째, 반값아파트정책에 의해 공급되는 주거환경의 쾌적성에 관한 사항은 다음과 같다.
용적률을 높임으로써 단지 내 건물에 충분한 주거환경, 공용시설, 녹지의 확보가 가능하므로 용적률을 높이더라도 건폐율을 낮춰 주거환경의 쾌적성을 제고할 수 있다.
그러나 토지임대부의 경우 저렴한 건축비와 공간면적의 정책적 제한 등을 고려할 때 용적률 제한을 대폭 완화하는데는 문제가 있다.
또한 최초 분양계약자가 시장가격보다 낮은 임대료와 용적률 상향 등의 혜택을 통해 개발이익을 전유하게 되는 문제는 여전히 남는다.
넷째, 재원조달 가능성에 관한 사항은 다음과 같다.
국공유지만으로 서민주택 수요를 충족할 수 있다면 직접적인 토지비용이 발생하지 않기 때문에 오히려 분양으로 인해 건물가격에 이익을 더해 준 분양가를 받기 때문에 비용보다 수익사업이 될 수 있다.
국공유지의 활용이 불가능한 경우 발생하는 재정소요는 국민주택기금을 활용하거나 연기금을 융자받음으로써 충당할 수 있고, 현재 민자유치 사업방식으로 정부가 추진하고 있는 BTL사업의 일환으로 토지임대부방식을 채택한다면 연기금의 수익성이 제고될 것이다.
장기주택채권의 발행을 통해 장기매물이 극히 부족한 채권시장의 구조적인 문제점을 해소할 수 있다.
그러나 토지에 대한 자본이득이 줄어든 상태에서 분양성이 현재의 분양주택에 비해 낮을 것으로 예상되므로 수익성 확보가 불투명하다.
또한 토지임대부 또는 환매조건부 분양주택들이 도입되어 시간경과 후 건물이 노후화될 경우, 재건축 또는 리모델링 비용을 누가 지불해야하는가에 관한 문제가 남는다.
다섯째, 분양가격 인하에 따른 사업성 부족을 보완하기 위한 사항은 다음과 같다.
환매조건부 분양주택 사업시행자에게는 국세와 지방세, 각종 부담금의 감면이 뒷받침 되어야 하며, 국가공사와 지방공사가 시행하는 경우, 취득세와 등록세, 재산세 및 종합토지세 등의 조세감면도 고려할 수 있다.
무주택 서민 등 저소득층의 경우, 지대감면 규정외에 주택매입자금 지원규정도 필요하다.
이 연구는 토지임대부 및 환매조건부 분양제도 도입에 대해 다음과 같은 정책 방향을 제시하고 있다.
그동안 사유화된 토지가격의 상승에 따른 개발이익을 공공부문에서 환수하는 제도적 장치와 저소득층을 위한 양질의 주택을 공급할 수 있는 제도라는 점에서는 타당성이 있으며, 저렴한 택지의 확보 및 공급이나 제도의 실행자체가 불가능한 것은 아니다.
그러나 토지에 대한 임대료 납부 또는 시세차익을 거두지 못하는 것 역시 사용자비용의 측면에서 가격의 일부이므로 양 제도가 서민주택문제를 근본적으로 해결한다고 보기 어렵다. 실제 분양가격을 낮추기 위한 '마법'이 아니라 가격을 낮춰보이도록 하는 일종의 '마술'이다.
두 가지 방식은 모두 저렴한 가격의 주택을 공급한다는 점을 강조하지만 '저렴하다'라는 판단기준을 어느 수준에서 둘 것인가에 따라 분양계약자의 부담을 사실상 크게 줄이지 못할 모순이 발생할 수 있다.
입주자에게 주택이 실질적으로 저렴하게 공급되는 것으로 보기 어렵고, 기존 분양시장 및 임대시장에 미치는 파급효과를 기대하기 어려우며, 정부의 재정적 부담과 관리문제가 산적한 상황에서 양 제도가 주택가격 안정의 최적의 대안이 될 수는 없다.
궁극적으로 새로운 주택공급방식은 단순한 분양가 인하를 위한 정책이 아니라 서민주거문제의 해소방안을 다양화한다는 측면에서 하나의 대안으로써 접근해야 한다.
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