▲ 신고리 5·6호기 건설 조감도

최근 정부는 신고리 5,6호기 운영 방침과 관련해 국민 여론을 수렴하기 위한 공론화 절차를 밟겠다고 전했다.

이와 관련해 안전한세상을 위한 신고리 5,6호기 백지화 시민행동은 갈등학회가 주최한 ‘사회적 수용성을 갖는 신고리 5·6호기 공론화 어떻게 추진할 것인가’에 토론자로 참석한 녹색법률센터 신지형 변호사와 가톨릭대 이영희 교수의 토론문을 공유했다.

신지형 변호사는 정부의 신고리 원전 공론화 결정 과정, 한수원에 대한 신고리 원전 공사 일시 중단 협조 요청, 공론화위원회의 구성 및 운영, 공론화 이후 그 결과에 따른 정책결정의 적법성을 평가해 발표했다.

대통령제에서 국회 의결을 요하지 않는 정책 결정에 대한 대통령의 권한은 헌법에 명시되어 있는데 헌법89조에는 ‘국정의 기본계획과 정부의 일반정책’, ‘기타 대통령·국무총리 또는 국무위원이 제출한 사항’을 국무회의 심의사항으로 기재되어 있다고 밝혔다. 

국무회의에서 신고리 5·6호기 건설 지속 여부를 공론화 방식으로 정하기로 하고 진행 중인 공사를 일시중단하기로 국무회의에서 심의한 것은 적법한 절차를 거쳐 대통령의 권한을 행사한 것에 해당한다는 것이다. 일부 언론이 독일이 탈원전을 의회에서 결정했다고 주장하는데 독일은 의원내각제여서 의회와 내각이 사실상 융합되어 있다. 대통령제인 우리나라와 다른 상황이다.

정부의 일시 공사 중단 협조 요청은 일종의 행정지도로 일정한 행정목적을 위해 협력을 요청하는 것으로 법률의 근거가 필요하지 않다. 정부의 한수원에 대한 ‘신고리 원전 5·6호기 공사 일시 중단 협조 요청’이라는 행정지도에는 절차적 하자가 없다.

공론화위원회 설치의 법적 근거는 국무총리 훈령 제690호로 규정하고 있다. 훈령은 행정규칙으로 공론화위원회 구성은 법적 근거가 있다. 또한, 공론화위원회가 국민참여와 토론을 통해서 신고리 5,6호기 백지화 여부를 결정하는 방식도 행정절차법 제52조, ‘행정청은 행정과정에 국민의 참여를 확대하기 위하여 다양한 참여방법과 협력의 기회를 제공하도록 노력하여야 한다’를 따르고 있으므로 적법하다고 밝혔다.

공론화 결과에 따라 만약 정부가‘신고리 5·6호기 중단 결정’을 한다면 그 법적 성격은 ‘권력적 사실행위’의 행정작용에 해당한다. 

에너지법 제1조에서는 ‘안정적이고 효율적이며 환경 친화적인 에너지 수급 구조를 실현하기 위한 에너지정책 및 에너지 관련 계획의 수립·시행에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 국민경제의 지속가능한 발전과 국민의 복리 향상에 이바지하는 것을 목적으로 한다’고 규정하고 있다.

동법 제4조에서는 ‘국가 등의 책무에서 국가는 이 법의 목적을 실현하기 위한 종합적인 시책을수립·시행하여야 한다’고 규정하고 있다. 따라서 행정부의 수반인 대통령이 환경 친화적인 에너지 수급 구조를 실현하기 위해서 신고리 5·6호기 중단 결정이라는 정부정책 결정을 한다는 것은 주어진 권한 범위의 적법한 결정이라고 볼 수 있다.

이영희 교수는 신고리 5,6호기 공론화를 어떻게 할 것인지를 토론문에 제안했다. 먼저 공론화의 의미를 진단했다.

문재인 대통령이 대선시기 신고리 5,6호기 백지화를 공약했지만 이를 사회적 합의를 통해 운영여부를 결정하겠다고 한 것은 공약 파기이지만 공론화의 장을 통해 탈원전에 대한 사회적 논의와 학습이 이루어지는 것에 대한 기대가 있다고 밝혔다. 

공론화가 제대로 진행된다면 기존의 수많은 시민참여들이 사실상 절차적 정당성 확보를 위한 요식행위, 혹은 ‘들러리’에 불과했던 점을 감안해 보면 시민참여, 민주주의 역사에 있어 국내외적으로 매우 중요한 의미를 지니는 것이라고 평가한 것이다.

공론화 방식에 대한 의견은, 공론화 결론 도출이 단순 명료해야함을 강조했다. 그렇지 않고 부가적인 정책제언이 담긴다면 그 자체가 상당한 갈등을 야기할 소지가 크다는 것이다. 시민 선발의 기본원칙은 무작위 선발이 되어야 하며 숫자는 최소한 500명은 되어야 하고 원전 입지 지역주민은 시민배심원단이 아니라 이해관계자로 공론조사과정의 ‘증인’으로서 주장을 펼치게 해야 한다고 제시했다.

모든 참가 시민들이 동일 장소에서 숙의를 하는 게 바람직하며 투표 의제는 신고리 5ㆍ6호기 건설 중단 여부에 국한될지라도 토론 의제는 우리나라 에너지정책의 역사와 현황, 원전비중의 적정성, 대안에너지 전망 등을 포괄해야 한다고 제시했다.

공론조사 설문구성 관련하여 개방형 질문과 같이 다양한 해석의 여지를 남기도록 하는 것은 문제가 될 수 있다. 투표 의제를 신고리 5ㆍ6호기 건설 중단 여부라고 할 때 설문문항의 응답 선택지를 O, X 둘 만으로 국한할지, 아니면 제3의 절충안(혹은 조건부안)까지를 포함할지 여부가 현실적인 고민사항이라고 지적했다.

공론조사 결과 도출을 위해서는 단순 다수결보다는 최소한 한 쪽이 50% 이상 나올 때까지 재투표를 하는 게 바람직하다고 제안했다.

최종 결론은 소수의 시민배심원단이 내리더라도 공론화 기간 동안 사회 전반적으로 이에 대한 논의가 확산되어 공론이 형성될 수 있도록 하는 것이 매우 중요하므로 이를 위해서는 공론화 관련 행사들을 시민배심원단과 공론조사에만 국한하지 말고 일반 시민을 대상으로 확대하여 일반 시민들도 이 주제에 대한 사회적 학습과 숙고의 시간을 갖도록 할 필요가 있다고 제안했다.

마지막으로 공론화 추진체계에서 상시적인 이해당사자 회의를 통해 양측 당사자들의 의견이 제대로 반영될 수 있도록 공론화위원회가 노력해야 한다는 점을 당부했다.

안전한 세상을 위한 신고리 5,6호기 백지화 시민행동은 공론화위원회가 신고리 5,6호기와 에너지전환에 대한 한국사회의 공론화의 큰 임무를 맡고 있는 만큼 공정하고 신중하게 역할을 하기를 기대한다.